[한변통신/ 10월 다섯째 주]<평양선언 비준에 국회의 사전 동의가 반드시 필요한 이유>

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석동현 변호사(dhseok0710@gmail.com)

 

 

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1983 서울대 법학과 졸업

2011 부산지방검찰청 검사장
2012 서울동부지방검찰청 검사장
(현) 법무법인 대호 대표변호사

(현) 한반도 인권과 통일을 위한

변호사모임 공익소송 지원센터장

 

 

 

문대통령이 지난달 자신이 평양방문시 북의 김정은과 작성한 평양공동선언과 남북군사합의서를 국회의 동의절차도 없이 전격적으로 비준하여 문제가 되고 있다.

남북 정상간의 합의는 북한이 우리 헌법체계상 국가는 아니라고는 해도 그 내용이 재정적 부담 또는 안보문제와 연결될수 밖에 없고 따라서 국내문제와는 달리, 사실상  다른 국가의 정상과 조약을 체결한 것에 준하는 성질을 갖고 있다.

남북관계발전법을 따로 만들어 남북 정상간의 합의내용중 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 부분은 대통령이 체결ㆍ비준하기 전에 국회동의를 받으라 한 것도 바로 그런 취지일 것이다.

그러면 재정적 부담을 지우는 합의에 대해서만 비준하기전에 국회동의가 필요하고 재정적 부담과 관계없는, 예컨대 대 북한 군사적 방어체계나 훈련을 줄이는 등의 안보문제는 국회동의가 필요없이 비준이 가능하다는 뜻일까 

이번에 청와대가 취한 입장을 보면 대체로 그런 입장처럼 보여진다.   즉 이번에 문대통령이 셀프비준한  군사합의서는 조약이 아니어서 헌법 제60조의 적용대상이 아니고, 재정적 부담을 지우는 일이 아니어서(상공에서의 정찰활동 폐지하면 비용지출이 줄어들 거라는 논리)  남북관계발전법의 적용대상도 아니라는 식이다.

그러나 이러한 해석은 옳지 않다 남북관계발전법은 우리나라 입장에서 북한과의 교류나 협력, 대북지원에 관한 합의의 내용과 절차를 정한 특별법으로서  그런 성격의 합의를 하고자 할때 그 이행에 "약간의" 재정적 부담만 발생한다면 정부나 대통령이 재량껏 체결하고 국회의 동의없이 비준을 해도 되지만, "중대한" 즉 대규모의 재정적 부담이 발생할 수 있는 내용은 국회의 동의를 받으라는 취지인 것이고

한편 북한 당국자와 군사관계 기타 안전보장과 관련있는 합의를 체결할 때에는 재정적 부담요인이 없다고 해서 국회의 동의 없이 대통령 마음대로 비준해도 된다는 뜻이 아니라 남북관계 발전법이 아닌 다른 관계법률로 그 적법성, 타당성 등을 판단하라는 취지라 보아야 한다  또한 그 경우에 최고 또는 최종의 판단기준은 헌법조항이 될 수밖에 없다고 본다.

그런 해석론에 입각해서 본다면 헌법 제 60조가 국가의 안전보장에 관한 조약을 국회의 비준 동의 대상의 하나로 명시하고 있는 이상 남북 간의 합의에 있어  군사적 대치에 관련된 내용은 안보에 관한 사항이므로  당연히 헌법이 정한 비준 절차에 따라야 할 것이다.

다 아는 바와 같이 문대통령이 평양방문시 김정은과 함께 서명한 평양공동선언에는 재정적 부담을 지우는 내용이,  남북 양측 국방책임자가 서명한 군사합의서는 군사분계선 상공의 정찰문제 등 국가안보에 밀접한 내용이 다수 담겨져 있다.

그렇다면 평양선언은 남북관계발전법에 의하여, 남북군사합의서는 헌법에 의하여 각각 국회의 사전 동의를 받아야만 비준이 가능한 사항으로 봄이 타당하다 하겠다.

더우기 문재인 정부는 평양선언의 선행단계이자 모법에 해당하는 판문점 선언에 대해 얼마전 정부 스스로 국회에 비준동의를 요구했던 바가 있다. 

그 판문점 선언 비준동의안이 국회에서 처리도 안된 상태에서 그 선언의 후속조치라고 정부가 성격규정한 평양공동선언과 부속 군사합의서에 대해 대통령이 국회의 동의 없이 먼저 비준을 한 꼴이 되었으니 결과적으로 앞뒤가 맞지않는 자가당착이 되고 만 셈이다.

게다가 더 한심한 일은 그러한 셀프비준 다음날 청와대 대변인이 공개적으로 우리 헌법체계상 북한은 국가가 아니며 남북합의는 조약이 아니라고 천명한 일이다. 심지어 법대교수 출신이라는 민정수석까지도 그런 논리에 가세하고 나섰으니 한마디로 더 가관이다.

청와대 대변인이나 민정수석의 논리는 야당등이 평양선언이나 남북합의서의 셀프비준 문제를  조약의 경우에 빗대어 위헌이라고 비판하는 것을 제압하려는 취지였을 것이다.

그런데 북한이 국가가 아니라는 청와대 대변인의 말은 헌법해석이나 판례상 틀린 말이 아니지만 (우리 헌법체계나 판례상 북한은 국가가 아니라 반국가단체에 불과하고, 김정은은 반국가단체의 수괴이다),  그간의 남북접촉 관계나 앞으로의 남북접촉 업무 진행상 정부의 입장을 대변하는 자들이 굳이 할 소리는 아니었다. 

자신들이 허겁지겁 동원했던 논리가 오히려 앞으로의 남북관계에서 암초가 될 수도 있음을 뒤늦게 깨닫고는 황급히 줏어담으려 애쓰지만  이미 엎질러진 물이고 쉽지않아 보인다  청와대 비서진들의  감각 부족을 느끼게 만드는 대목이 아닐수 없다.

어쨌거나 문대통령의 이번의 말도많고 탈도 많은 셀프비준 행위에 대해  보수변호사 단체인 한변(한반도인권과 통일을 위한 변호사모임)이 헌법재판소에 헌법소원과 효력정지가처분을 신청하기로 했고,

국회는 이와 별도로 정부가 셀프비준을  함으로써 국회의 동의권을 침해한 점에 대해 헌법재판소에 권한쟁의심판과 가처분신청을 청구했다고 하니 향후 헌재가 이 문제를 어떻게 판단할 지 예의주시하여 볼 일이다.

2018ㆍ10ㆍ27
 


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